Bekæmpelse af fattigdom med kontanter:Test af universel grundindkomst i den virkelige verden

School of Social Policy &Practice (SP2) assistentprofessor Amy Castro Baker satte sig for at besvare dette spørgsmål:Hvad ville der ske med en person i eller tæt på fattigdom, som modtog uforpligtende garanterede betalinger hver måned? Og svaret, mindst fra ét pilotprogram, var endnu mere lovende, end hun havde forestillet sig, da hun og hendes forskningspartner Stacia West, en professor ved University of Tennessee, Knoxville, blev udvalgt til at koordinere og evaluere Stockton Economic Empowerment Demonstration (SEED), nationens første borgmesterledede demonstration med garanteret indkomst.

Lanceret i februar 2019 af Michael Tubbs, derefter borgmesteren i Stockton, Californien, SEED gav 125 indbyggere i Stockton, udvalgt tilfældigt fra kvarterer på eller under byens median husstandsindkomst, $500 om måneden i 24 måneder i træk (ubetinget og uden arbejdskrav). Foreløbige resultater blev frigivet i marts fra det første år af eksperimentet (præ-COVID, fra februar 2019 til februar 2020). De viste, blandt andet, at modtagerne af kontanterne oplevede reduceret indkomstvolatilitet, viste forbedret mental sundhed, og, måske mere overraskende, var mere tilbøjelige til at finde fuldtidsbeskæftigelse. (Post-COVID-data vil blive frigivet næste år.)

Castro forklarer det tilbageslag, hun møder med hensyn til universel grundindkomst. "Det er det største tilbageslag, vi får:Hvis du giver folk penge, ingen bindinger, de holder op med at arbejde. Vi troede aldrig, det ville ske, for det er absurd. Hvem kan leve for $500 om måneden hvor som helst, endsige Californien? Men hvad vi så var, at $500 skabte en ny form for kognitiv kapacitet, hvor folk kunne tage risici i økonomien, som de ikke kunne tage før, fordi de havde en pude, og deres velvære var i et sundere rum."

Mens folk faktisk har hævdet gennem årene, at statslige penge er et afskrækkende fra at arbejde, andre har insisteret på, at det at leve i fattigdom er mere en hindring, end det er en motivator – en idé, som SEED-dataene ser ud til at understøtte. Ifølge resultaterne, de månedlige betalinger på $500 "fjernede materielle barrierer for fuldtidsbeskæftigelse og skabte kapacitet til målsætning og risikotagning, når basale behov som mad og forsyninger var dækket." I februar 2019, 28 % af SEED-modtagerne havde fuldtidsbeskæftigelse; et år senere, dette tal steg op til 40 %. I modsætning, kontrolgruppen (beboere i stockton, der deltog i undersøgelsen, men som ikke modtog månedlige betalinger) så kun en stigning på fem procentpoint i fuldtidsbeskæftigelse i løbet af den samme periode på et år.

Dataene var også i modstrid med en langvarig antagelse blandt kritikere om, at folk vil bruge statslige penge, der ikke er integreret i et specifikt socialt velfærdsprogram, på stoffer eller andre laster. I Stockton, folk brugte deres SEED-kontanter på basale behov - mindre end 1 % blev brugt på alkohol eller tobak. "Tingen med garanteret indkomst er, at det skubber tilbage på en masse ting, der gør folk meget utilpas, " siger Erin Coltrera, SEEDs forsknings- og programmedarbejder. "Det kræver tillidsfulde mennesker. Og især i dette land, der er ikke megen tillid til folk, der oplever fattigdom."

Og det er der, Castro Baker mener, at hadet kommer fra. "Jeg er hvid, men det tilbageslag, jeg hører meget - både fra trolde og kommentarer - er virkelig forankret i anti-sorthed, " siger Penn-professoren. "Vi tilbragte mange år i USA på at knytte skam og skyld til sikkerhedsnettet." Men understøttet af de lovende Stockton-data, og står nu i spidsen for et nyt center i Penn, der vil analysere lignende pilotprogrammer i andre amerikanske byer, hun planlægger at fortsætte med at drive samtalen fremad. "Det, der har været mest overraskende ved tilbageslaget, er, at når det kommer, det er meget grimt, " siger hun. "Men støtten opvejer langt tilbageslaget."

I øjeblikket omkring 40 borgmestre, fra store og små amerikanske byer, har tilsluttet sig en ny gruppe kaldet borgmestre for en garanteret indkomst (MGI), grundlagt i juni sidste år af Tubbs og Economic Security Project, som sammen med SP2 i oktober etablerede Center for Garanteret Indkomstforskning. Castro Baker og West vil lede Penn-centret, som har det erklærede mål at "konsolidere de vigtigste erfaringer fra de piloter, der finder sted i MGI medlemsbyer, at adressere videnshuller i den moderne forståelse af garanteret indkomsts indvirkning for amerikanere, og for at give organisationen mulighed for at laggøre data med anekdotiske beviser i føderal fortalervirksomhed."

En stor faktor for momentumsvingningen var Andrew Yangs opfordringer til hver amerikansk voksen om at modtage $1, 000 månedlige betalinger fra den føderale regering under hans præsidentkampagne i 2020, at bringe ideen om universel basisindkomst (UBI) fra kanten af ​​internettet ind i middagsbordssamtaler. (Castro Baker sørger for at skelne mellem UBI og garanteret indkomst, hvor førstnævnte går til alle og sidstnævnte generelt målrettet "for at nå husstande på eller under en bestemt indkomstgrænse" eller visse befolkningsgrupper.) For nylig, Præsident Joe Biden Hon'13's amerikanske redningsplan på 1,9 billioner dollar viste, hvor meget yderligere politikere er villige til at gå for at bekæmpe fattigdom gennem stimulusbetalinger og udvidelser af skattefradrag for børn. "Men virkelig, dette er noget, som aktivister og forskere har arbejdet på i årtier, "Castro Baker siger, peger på den store recession mellem 2007 og 2009 som "dette vendepunkt, hvor folk nu arbejder mere og tjener mindre. Og hvis du er under 35, du er en del af den første generation, der klarer sig økonomisk dårligere end dine forældre. Vi bliver ved med at prøve at rette op på en ny økonomi med gamle værktøjer. Og det virker ikke. Og så pandemien, selvfølgelig, har slået dette vidt åbent."

Castro Baker stødte først på ideen om garanteret indkomst på ph.d.-skolen i Penn, men hun troede ikke altid på det. Hendes melodi ændrede sig først, da hun begyndte at forske med West for seks år siden. "Vi blev ved med at skrive om tvangsauktion af realkreditlån, kønnenes velstandskløft, den racemæssige rigdomskløft, og hun blev ved med at sige, 'Amy, vi skal tale om garanteret indkomst, "Castro Baker husker. "Jeg sagde, 'Ingen, det taler vi ikke om. Ingen kommer til at udgive vores aviser.' Vi skændtes konstant om det, mens vi skrev. Og jeg gav endelig efter. Hun havde ret... Det var nok en svigt af fantasien i forhold til, hvad jeg troede, folk ville tolerere. Jeg troede bare ikke, at folk var klar til det - og jeg tog helt fejl."

Før Castro Baker blev overbevist om fordelene ved garanteret indkomst af West, West blev overbevist af ingen ringere end Dolly Parton. Mens du kørte hjem en dag, vest, en indfødt Tennessee, hørte et NPR-interview med countrymusikikonet, som diskuterede hendes plan om at give ubetingede månedlige kontantbetalinger til familier, der mistede deres hjem i 2016 Great Smoky Mountain skovbrande. "Og jeg var sådan, 'Åh gud, Dolly Parton har garanteret indkomst - bogstaveligt talt for første gang siden 1982 i USA, og aldrig i forbindelse med en miljøkatastrofe.'" West ringede til Partons fond og tilbød at analysere virkningerne af betalingerne. Hun fandt ud af, at folk var i stand til at spare deres penge eller bruge dem på at genopbygge deres hjem efter hensigten.

"Det hele kommer ned til indkomstulighed, der driver så mange af vores sociale problemer, " siger West. "En person med en afhængighed, der har penge, kan gå i behandling. En person med en afhængighed, der ikke har nogen, vil få så meget værre resultater. Ser man på alle disse sociale problemer, Jeg er ligesom, 'Jamen shit, hvis folk bare havde penge, det ville nok løse det, ret?'"

At studere de virkelige implikationer af garanteret indkomst var ikke så letforstået for Wests akademiske mentorer, som fortalte hende, at hun aldrig ville få ansættelse på den måde. Castro Baker havde lignende samtaler, da hun og West overvejede, om de skulle arbejde med SEED. "Jeg fik det eksplicit at vide af mange seniorfolk inden for mit felt, 'Rør ikke dette projekt. Du har ikke ansættelse. Du risikerer din karriere. Det her er sindsygt.'"

De besluttede alligevel at sende en hensigtserklæring, forventer ikke rigtig at blive udvalgt som forskerteam. "Vi er ikke økonomer, vi er samfundsforskere, " siger Castro Baker. "Vi er tidligt i karrieren. Vi er yngre lærde. Men vi blev ved med at kigge på det og sagde:"Hvorfor ikke kaste din hat i ringen?"

Efter flere møder i 2018, de blev udvalgt til at køre det første moderne eksperiment med basisindkomst i USA siden 1970'erne, fylde Castro Baker med "lige dele terror og spænding."

Snart skiftede spørgsmålet fra hvorfor ikke? til hvad nu?

Ligesom timingen virkede rigtig for denne form for indkomsteksperiment, det samme gjorde stedet. Engang kendt som landets afskærmningshovedstad, Stockton blev ramt af den finansielle krise med subprime-lån for mere end ti år siden og er endnu ikke kommet sig. Omkring hver fjerde indbygger lever nu i fattigdom. Castro Baker kalder også den nord-centrale californiske by for en potentiel klokke for landet på grund af dens mangfoldighed og befolkning på omkring 300, 000.

Sværere at finde ud af end hvorfor og hvor var, hvordan eksperimentet skulle udføres - og præsentere resultaterne på den mest overbevisende måde. Plus, Castro Baker blev pludselig konfronteret med de "store etiske implikationer" om, hvilke beboere de skulle vælge for at modtage betalingerne og være i kontrolgruppen. "Det er virkelig et spørgsmål om, hvis økonomiske fremtid du vil ændre, " siger hun. "Pludselig var beslutninger, der normalt blev truffet af forskere i privatlivets fred på deres kontor eller i samarbejde med kolleger, en politisk proces og en offentlig proces." Anmodede om feedback fra Stockton-samfundet, Castro Baker og West reviderede deres plan for at sikre, at alle over 18 havde en lige chance for at blive valgt efter at have ansøgt, men at valgene ville komme fra beboere, der bor i et kvarter med en medianindkomst på eller under $46, 033, på grund af et "enormt ønske om at sikre, at pengene ikke ville blive taget tilbage af regeringen i skat."

Interaktion med beboere i Stockton fortsatte med at være afgørende for deres "mixed-method" randomiserede kontrollerede forsøg, som kombinerede kvantitative og kvalitative data, hvoraf sidstnævnte var afhængig af, at folk udfyldte undersøgelser (en langvarig en hver sjette måned ud over månedlige undersøgelser via sms) samt "dybdegående interviews i folks hjem og lokalsamfund, og hvad vi ville kalde kortformede etnografi, " siger Castro Baker. "Den bedste videnskab, når det kommer til samfundsvidenskab, er videnskaben, der er forankret i kontekst og fællesskab. Og det kan du ikke gøre fra dit kontor. Det var lige så værdifuldt for os at indsamle statistikker, som det var at bruge timevis på at sidde sammen med folk og høre deres oplevelser af, hvordan de gav mening med den garanterede indkomst."

Mens West ledede den kvantitative side af undersøgelsen, hun var glad for at lade Castro Baker fokusere på de kvalitative komponenter, kalder sin partner "en af ​​de mest geniale kvalitative videnskabsmænd i USA lige nu" på grund af, hvordan hun kan trække narrative tråde gennem hårde data. Coltrera er enig i den vurdering, ordsprog, "Jeg tror, ​​at Amy virkelig er en af ​​de eneste mennesker i landet, der kan udføre dette arbejde på denne måde." Det er en af ​​hovedårsagerne til, at Coltrera, som har været undervisningsassistent for Castro Baker og en adjungeret professor i Penn, rykkede sit liv op i Philadelphia for at flytte til Stockton for at arbejde som SEEDs forsknings- og programmedarbejder. Men det krævede masser af knap så blid overtalelse. "Åh gud, Jeg fortalte hende, at hun var helt skør!", husker Coltrera som sit første svar på jobtilbuddet. Men "jo mere Amy slog ud, hvad SEED overhovedet kunne gøre, jo mere jeg blev ved med at tro, at det er den slags arbejde, jeg gerne vil udføre, fordi det ligger til grund for så mange af de sociale problemer, vi står over for i socialt arbejde hver dag."

Coltrera - som siden er gået over til en lignende rolle ved Center for Garanteret Indkomstforskning - blev også påvirket af Castro Bakers vægt på "hvad en socialrådgiver ville bringe til bordet." Coltrera lærte hurtigt hvorfor, at afholde hjemmebesøg for at administrere 300 relationer og håndtere logistiske udfordringer såsom at aflevere gavekort for at kompensere folk for at udfylde undersøgelser (da SEED-betalingerne var uforpligtende, denne del af eksperimentet var ikke obligatorisk); hjælpe med at fejlfinde de enheder, som deltagerne brugte til de undersøgelser og debetkort, hvorigennem SEED-midler blev fordelt; og generelt bare "at sikre, at de føler sig hørt, de føler sig forbundet, og de ved, at vi stadig er her." Nogle gange, Coltrera tilføjer, deltagerne ville bare tale. Og det gør de stadig, sms'er til Coltrera bare for at røre ved base, selvom hun nu er tilbage i Philadelphia på fuld tid. (Før COVID, hun var i Stockton omkring 80 procent af tiden; fra omkring maj 2020 til og med sidste februar, hun delte sin tid mellem Stockton og Philly mere jævnt på grund af pandemien.) "Vores håb er, at de føler, at dette er gensidigt - at vi ikke kun udvinder dem for deres liv og information, " siger Coltrera, citerer "rædselshistorier om forskning i befolkninger, hvor de ikke kommer til at føle, at de er en del af deres egen fortælling."

"En af de pæneste dele for mig var faktisk at arbejde med kontrolgruppen, " tilføjer hun. "Det er folk, der ikke får pengene og gør det, fordi de ved, at der grundlæggende sker noget vigtigt her, og de vil være en del af det."

For Castro Baker, at opsøge et så højt niveau af samfundsengagement var ikke bare den rigtige ting at gøre, men en vigtig måde at "flytte nålen rundt om fattigdom og retfærdighed", fordi "videnskabsmænd fortæller frygtelige historier." At give amerikanere mulighed for at høre direkte fra Stockton-beboere, nogle af dem delte deres erfaringer med pressen, "rystede virkelig fortællingen og jordede dataene til rigtige historier, " siger hun. "Det har været virkelig kraftfuldt at have de to ting ved siden af ​​hinanden." Nationale medier fyldte med sådanne historier i foråret. En Stocktonian fortalte Atlantic, at SEED-kontanterne gjorde det muligt for hende at betale noget kreditkortgæld, købe dagligvarer uden at gå i en fødevarebank, og sikre en ny lejlighed efter en brand. En anden fortalte USA Today, at hun brugte pengene til at betale regninger, købe gaver til hendes børn, og ordne hendes bil, så hun kunne blive ved med at arbejde.

To særlige historier fra SEED-deltagere skilte sig mest ud for Castro Baker. En blev fortalt hende af en far, kæmper for at betale sine regninger, som pludselig kunne købe sin datter en gallakjole og sko. "Hvad det betød med hensyn til værdighed, at han var i stand til at vise sig for dette barn på en måde, han ikke kunne før, du kan ikke engang måle det, " siger hun. "Og for at teenageren kan deltage i en normal ungdomsritual, den slags værdighed, der fandt sted inden for eksperimentet, er utrolig kraftfulde."

Den anden involverede en, der var i stand til at få udført tandarbejde, giver dem mulighed for at smile mere og flytte deres hånd væk fra deres ansigt under samtaler. "Det er omtrent, hvad det vil sige at være menneske, " siger hun. "Og tanken om, at noget så lille, som $500, kan ændre det for nogen er ret bemærkelsesværdigt."

Meget af Castro Bakers arbejde kan indrammes gennem linsen fra hendes barndom - "en fænomenal barndom, " siger hun. "Men kampen for at få enderne til at mødes, det er min historie." Hun voksede op i Scranton, Pennsylvania, hvor hendes far var værktøjsmager og hendes mor havde en række forskellige jobs, fra rengøring af huse til arbejdende detailhandel. De var begge smarte, Castro Baker says, but had trouble getting ahead in the blue-collar city marked by industrial decline. "I really saw firsthand what it was like watching my parents work and work and work, and it was never enough, " hun siger.

The oldest of four, Castro Baker shared a room with all three of her siblings for parts of her life. At times, other families moved into their home because they didn't have a place to stay. She became the first in her family to go to college, matriculating at Cairn University, a small Christian school in Langhorne, Pennsylvania. Derfra, she went on to earn a master's in social work from Penn, where she spent much of her time working with the Children's Hospital of Philadelphia's Homeless Health Initiative, which provides free health services to families living in local emergency housing shelters.

Castro Baker continued to practice social work after graduating from Penn, primarily in West Philadelphia, and "realized you can spend a whole career telling everybody how big and bad every social problem is, but at a certain point you kind of have a responsibility to do something about it." After getting a PhD from CUNY Graduate Center at Hunter College (where she studied the impact of mortgage foreclosure on women while raising two now-teenage kids), she briefly worked as an assistant professor of social work at the University of Wyoming before Penn drew her back in 2015 with a full-time faculty job offer and the opportunity to study social inequities and predatory lending markets, especially as it pertains to women and minorities. "If you want to sort of push the boundaries and ask big questions and maybe do things in a non-traditional way in terms of research, Penn rewards that type of innovation, " she says. "So it's a good home for me."

She also thinks Penn is a good home for the Center for Guaranteed Income Research, pointing to SP2's commitment to social justice and Provost Wendell Pritchett Gr'97 in particular as a champion of this kind of work. "What's been really exciting, " hun siger, "is how nimble Penn has been in responding to the scale of the project" as the number of MGI pilot programs that the center is running continues to grow. Those include Pittsburgh; New Orleans; Saint Paul, Minnesota; Richmond, Virginia; Oakland, California; Newark, New Jersey; Patterson, New Jersey; and Gary, Indiana. (Other mayors who are part of MGI include those from four of the country's seven most populous cities—Los Angeles's Eric Garcetti, Houston's Sylvester Turner, Philadelphia's Jim Kenney, and San Antonio's Ron Nirenberg ASC'01.)

"We're the first ones to finish one of these experiments, so people keep calling us, saying help us, " Castro Baker says. "Not many researchers right now in the country are working on this. So the idea behind the center is to create a cohesive body of science around cash, such that as policy proposals are coming into multiple tiers of government, we'll have a body of science to back it up."

The center will both expand on the Stockton study and draw lessons from it. One of the main lessons? "Oh my gosh, it's really hard to give people cash—really hard, " says West, who recently moved from Tennessee to Philadelphia in January to colead the center (and because she and Castro Baker are now partners in life as well as in research). "You can't just write checks to people. We're contacted by incredibly well-meaning nonprofits from across the country who want to do guaranteed income right away. But there's so much work that goes into building trust in the community, into choosing the right disbursement mechanism based on the population, into dealing with people losing SNAP or TANF benefits. It's really not as simple as it looks."

As for adaptations, the center's leaders would like to see more data about whether guaranteed income works the same in different parts of the country (West is particularly interested in the rural South) and for different subpopulations (Castro Baker is curious about women and caregivers). "What we don't want is a bunch of replication where every city is targeting the same population and asking the same questions, " says West, adding that she hopes over the next three years, the center will be able to provide a "sample of around 2, 000 people spread across the US, instead of just one sample of 125 in California." Castro Baker adds, "One of my fears as a scientist is the political momentum is moving faster than the data. So my job and my team's job is to make sure the science catches up to the political momentum, so we don't have big, expensive policy mistakes. There's a ton we don't know about guaranteed income."

One question that continues to loom large is how governments would pay for this. And while they each have their own ideas—"We know that budgets are moral documents and you can tax corporations and incredibly wealthy people at the rates they should be taxed, " West says—they're not ready to answer big policy-related questions about how UBI or guaranteed income might affect the broader economy at the federal, state, and local levels. "I'm an applied social scientist, so I don't look at labor market or macroeconomic effects, " Castro Baker notes.

Her SP2 colleague, Ioana Marinescu, has studied the latter and concluded in a Wharton Public Policy Initiative paper published in 2019 that "giving people cash with no strings attached has only a small negative effect on work, and can improve educational and health outcomes, especially among the most disadvantaged. Paying for such a program, imidlertid, is not a trivial matter. As political appetite for UBI is growing, a new UBI program is more likely to be implemented at the state level than at the federal level." (The Penn Wharton Budget Model analyzed UBI in 2018. Using its own set of econometric assumptions, it estimated three ways to finance a program at the federal level:with deficits, a payroll tax, and with transfers funded by external sources. "Under all three scenarios, a Universal Basic Income program dampens hours worked, capital services, GDP, and Social Security revenues.")

As a self-described "pragmatist, " Castro Baker tends to focus on the art of the possible, and has felt encouraged that US mayors are looking to take matters into their own hands to fight for the roughly 10.5 percent of Americans in poverty—and the many more who are "hovering just over that line where they cannot get ahead and don't qualify for the safety net either."

She's similarly optimistic that basic income has for many years garnered bipartisan support, from Andrew Yang to Richard Nixon. "On the left, people see guaranteed income as a solution to structural injustice, " she says. "On the right, it's more about a push for efficiency and the idea of more libertarian strains of thought saying the government shouldn't tell you what to do when you have needs; you're an expert on your own life."

Ud over, students in her SP2 policy analysis courses have developed more "intolerance and impatience around justice" each year, Castro Baker says. And now the pandemic has "exposed the fractures in our economy that have been there for decades. People have not recovered from the Great Recession, and the pandemic has just amplified it."

Yet through all the suffering that COVID-19 has caused, and the looming economic threats that lie ahead, Castro Baker believes change may finally be on the horizon. "On the one hand, we're watching poverty skyrocket because of the pandemic. And the ways in which we're exacerbating the gender and racial wealth gap in the time of the pandemic is terrifying to me, " she says. "But at the same time, it's forcing a conversation about how we want the economy to work and what we want the safety net to look like that's been a really long time coming.

"So I have a lot of hope."